李宪法的博客

            网上集中招标采购 亟待走出荆棘地带

                                         中国医药报记者  张旭

    在企业此起彼伏的抱怨声中，药品招标采购已经走过了9年的历程。9年间，一些变化也在悄然发生着：从最初的招标，到今天的网上招标采购。

    虽然企业的种种不满一直不绝于耳，但由于至今尚未出现比现行方式更有效可行的方案。因此集中招标采购仍然是未来的趋势。卫生部副部长陈啸宏曾表示，药品集中采购工作对于规范医疗机构采购行为，遏制药品虚高价格，纠正医药购销和医疗服务中的不正之风具有重要作用。我国将进一步改进药品和医用器材集中采购工作，以政府为主导、以升为单位的网上药品集中采购办法将逐渐在全国范围内推开，在却保药品质量和用药安全的前提下，切实把药品虚高价格降下来。对高价值医用耗材及其他医用器材也要逐步纳入对集中采购的范围中来。

初衷：

构建购销双赢平台

   在中国人民大学培训学院组织的一次论坛上，中国人民大学医药物流研究中心副主任李宪法认为，所谓网上集中招标采购，是以互联网为基础，以批量作价为核心的大宗采购活动。具体说来就是，整个流程应该包括统一招标、统一配送=统一结算三个组成部分。

在李宪法看来，网上集中采购和传统“招标”的主要区别在于：网上集中采购要求医疗机构改变采购方式，采用人机对话方式完成采购过程，实现采购全过程的信息公开;“招标”仅要求实现成交撮合过程的信息公开，医疗机构可继续保留传统采购方式。网上集中采购的目的是进行批量采购，使药品采购活动更加经济有效，购销各方实现共赢；“招标”的目的是提高药物的可负担性，是地方政府对药品和医疗器械的准入和限价行为。网上集中采购强调控制药品流通总成本，直接影响药品费用年；“招标”则强调价格控制，直接影响药品价格。

按照推行网上集中采购的初衰，这应该是一个购销双方实现共赢得平台：对于制药企业来说，参加网上集中采购虽然要让出一部分利益，但可以得到数量巨大的订单，同时可以节约企业在终端推广的成本；而对于医院来说，能采购到质量可靠、价格相对低廉的药物，从而降低成本，并在一定程度上让利于患者。

现实：

异化为二次限价

    但在实际操作中，情况却并非如此。                                                 

    本月上旬，在昆明举办的全国要交会的主题论坛上，北京大学医学部卫生法学研究所王岳副教授指出，在药品网上集中采购活动中，由于没有明确采购数量或市场份额，即未形成真正的“合同”，造成了二次谈判，企业扔需要临床促销。因此，在很多情况下，是只有招标，没有采购。只有集中进行的招标、网上竞价和价格谈判，没有集中进行的成交确认。价格协商结束后，企业仍然需要与医院一对一谈判确定购销合同，导致集中招标采购异化为二次限价。

王岳表示，根据国际惯例，在集中招标采购活动中，一旦买卖双方完成价格谈判，买方要么承诺采购数量，要么承诺单源协议。单源协议又称为单一货源承诺，是指医院在签订中标药品合同时不具体确定采购数量，但承诺在合同有效期内将中标药品作为药品采购的唯一来源，不以其他厂家生产的同种药品替代中标药品。单源协议的订立、履行、监督方式为，医院整理上年度药品采购历史记录，按年、季度、月份统计中标药品实际采购数量，在合同订立时向中标企业提交上年度实际采购数量，作为供中标企业参考的合同采购数量。中标企业则参考上年度实际采购数量，综合考虑疾病谱、市场环境和其他因素对医院药品使用的影响，估算中标药品采购需求，从而确定生产供应计划。医院对中标企业、政府行政部门开放库存信息，接受中标企业和政府行政部门的监督，确保中标药品不被其他同种药品替代。只有这样，参加集中招标采购中标的企业的利益才可能有保障。

 接下来更突出的问题是，即使制药企业与医院订立了购销合同，医院作为强势方，拖欠货款的情况也非常普遍。根据《关于进一步规范医疗机构药品集中招标采购的若干规定》的要求，药品回款时间从货到之日起算，最长不得超过60天。但这一规定在执行中普遍受到医院抵制。有数据显示，2005年全国卫生部门医疗机构的应付帐款和其他应付款达到950亿元，平均结算帐期约为150～180天。WHO基本药物和药物政策司莱恩博士在评论中国药品集中招标采购政策时认为，按照公平交易原则和国际通行的做法，医疗机构不按照合同规定时间结算货款，中标企业可将中标价格提高10%～20%，或实行先款后货，或采取缴纳采购保证金的方式。但根据中国的实际情况，这几乎是不可能实现的。从另外一个角度来分析，医疗机构如果按时结算货款，将导致流动资金周转和正常运行。那么，应如何解决这个两难问题呢？在专家看来，利用银行结算可能是最好的解决方法。

愿景：

塑造完整流程

李宪法认为，一个完整的网上集中采购框架应该包括统一招标、统一配送、统一结算三个部分。其中统一招标又包括侯选品种目录确定、网上定价、成立确立、合同订立四个部分；统一配送包括建立物流信息系统、建立配送服务体系、订单传递和履行、库房管理四部分；而统一结算则包括结算银行确立、统一支付期限和规则、第三方担保、银行对医院授信、网上支付五个环节。

在李宪法看来，一个规范完整的网上集中采购流程应该为：成立项目执行组织，确定政府、医疗机构应承担的责任；遴选中介组织，确定统一配送机构、结算银行、网上交易辅住机构；制定实施方案，确定网上集中采购的流程和规则；编制采购目录，确定采购需求、基准价和标底（底价）；统一招标/竞价、价格谈判，确定中标/成交候选品种目录；以采购联合体为单位进行成交确认，订立电子买卖合同；统一进行订单处理，合并采购订单，以中标价为基础形成结算价；建立一体化物流配送服务体系，进行中标/成交品种统一配送；建立银行信用结算服务体系，统一进行网上支付结算；建立绩效评估指标体系，进行采购供应绩效评估和监督。如果按照这个流程，就可以发现现行的网上集中采购只是完成了这个流程的最开始议价部分，后面的订单、配送、结算都还欠缺，这就是企业对现行网上集中采购意见颇多的根本原因。

专家指出，在这个流程中，有几个问题应引起注意。

一是要明确政府和市场在这个流程中各自的责任。目前政府对网上集中采购投入得管理成本太高，从全国的运作情况来看，各地进行的药品集中招标采购，政府诸多部门，如卫生、药监、物价、纠风等部门都直接参与其中，并投入大量的人力和物力。每次进行药品集中招标采购，众多部门都要派专人参与并监督整个过程，从编制招标文件、公告、投标、开标、评标、公示、签订合同，到执行合同结束，大约需要一年零三个月的时间，工作量之大、投入之多由此可见一斑。其实，在整个架构中，候选品种目录确定、网上定价需要政府主导，而，其它的部分——统一配送和统一结算主要应由市场主导。政府主导并不是否定市场机制，更不是政府包办采购供应过程。界定清楚政府做什么、市场做什么、二者如何结合，是建立可靠的网上采购供应系统的前提。

二是必须解决招标底价设立问题。目前，各地以省为单位网上竞价标底设置的主要做法是，要么设置固定标底，对同一质量层次的药品一刀切；要么不设标底，对同一质量层次的药品限制入围数量，淘汰所有价格偏高的药品。而这么做存在的突出问题是，违背了质量第一、价格第二的采购政策，并导致原研药品和仿制药品比价关系更加不合理。因此，在网上集中采购应进行动态标底设置，根据大样本数据分析，合理确定基准价和降价幅度，同时允许符合标底要求的品种全部入围，以扩大成交的品种选择范围。

三是确立买卖合同以及采购数量。王岳指出，药品集中招标后的顺价作价，导致招标人失去招标积极性和原动力。有数据显示，在顺加作价的调价下，价格大幅度降低，使医疗机构药品差价收入减少。2006年全国城市医院平均进销差价率首次跌破20%，2007年继续下降，越来越多的公立医疗机构出现经营性亏损。顺加作价要求低进低出、高进高出，因为医院的差价率是固定的，其利润随中标价的提高而提高，这在客观效果上造成医院不得不靠提高药品采购价格或者是用高价药来活力。这直接导致买卖合同、采购数量难以确立，中标药在医院难以大量使用。一家企业的老总曾抱怨说，企业让利竞标，就是以为可以节约在医院的营销推广费用。没想到产品中标后，不仅还需要推广，而且难度更大。

四是建立银行信用结算体系。李宪法认为，在网上招标采购过程中，医疗机构、商业银行、市场商业组织、药品生产企业和批发企业这五方应该签订结算协议，让生产企业从银行得到货款，药品批发企业从银行得到佣金，在互惠互利、风险共担的基础上，支持市场中介组织提供第三方担保服务，实现地区银行信用结算和网上支付。